战后初期，怀疑和恐惧情绪蔓延。许多经济学家认为美国经济将回落到战前的大萧条时期。在1929—1939年的十年间，实际国民生产总值(GNP)毫无增长，官方统计的失业人口占到劳动人口的1/4。战争期间，经济回到产能充分或过度利用的状态：1939—1944年，实际国民生产总值增长了75%，而失业率下降到2%以下。就连很多持乐观态度者也开始担忧，军人复员以及向民用经济转变将导致经济因需求不足而陷入新一轮的长期停滞。
随着战争的结束，实际产出确实有所下降，失业率也开始上升。1944—1947年，实际国民生产总值下降了约20%。从军队复员的男女士兵达千万人，总就业人口(平民和军队合计)下降了约10%，失业率上升至4%左右。然而，那些持“经济长期停滞”观点者的恐惧和怀疑并无依据。1947年后，经济开始进入显著增长和稳定发展时期。在此后的十年间，实际国民生产总值增长了45%，再之后的十年里，又增长了48%。在这二十年里，实际国民生产总值只有一次下降了1%，那是在1954年，当时军队开支遭到大幅削减。与这种持续的经济快速扩张伴随而至的是相对稳定的价格水平——消费者物价指数年均增长仅为2%。从经济繁荣、稳定和乐观情绪来看，战后头二十年是美国经济发展的一个无法超越的时期。
我们将那些年的经济实力和发展成就与之后的糟糕记录相对比，可以看出战后的经济表现有一项重大变化。就总体水平而言，实际国民生产总值的增长速度放缓，年增长率由1947—1967年的3.9%下降为1967—1979年的2.9%。1947—1967年，私营企业部门的每工时生产力年增长率为3.2%，在1967年后下降到1.5%以下，1973年后降至1%以下。平均失业率由劳动人口的4.7%上升为5.8%。消费者物价指数自1973年以来一直以平均约9%的速度增长，并于1979年达到13%以上，其平均通胀率由2%跃升至6.7%(1967年之后)。普通股价格的标准普尔指数是衡量税后盈利率和投资者对未来经济发展预期的指标，该指数在1949—1969年上涨了六倍。即便在根据综合消费者物价水平进行了调整后，该股价指数仍上涨了300%以上。然而，在1969年之后的十年间，该指数仅上涨了10%，如果按不变美元价格计算，则下降了约50%。从欠总体水平(lessaggregate level)来看，亦可发现近年来经济表现不景气：投入净投资和研发领域的国民收入比例下降；金融行业的压力和风险增大；很多特殊行业的利润率低，厂房和设备老化；出口状况不断恶化。
人们总倾向于认为，美国经济新的长期不利趋势正是从过去十年的不景气表现开始的。这种推断是否适当，目前仍未可知。毫无疑问，20世纪70年代的部分糟糕记录要归咎于越南战争期间采取的宏观经济政策不当，欧佩克(OPEC)卡特尔的生产政策发生变化，以及其他一些干扰因素，这些因素的影响最终会逐渐消退。然而，经济表现不断恶化或许还有其他一些根由，而这些原因不会自动消失。实际上，影响我们经济表现的因素有些或许已深深植根于我们的社会及政治制度，即使人们能更好地认识问题的成因，这些根源也无法消除。显然，如果我们不去认识并改变这些深层的原因，要想扭转这种已持续十多年的不景气表现，希望非常渺茫。
▲ 本文作者费尔德斯坦
本书中收录的许多文章和评论都指出，政府作用扩大是导致我们经济表现恶化的一个主要原因，或许是最主要原因。政府对货币及财政政策管理不当造成总产出不稳定，通货膨胀迅速上升。政府调节是导致生产力增长缓慢、研发投入下降的主要原因。政府收入转移计划的力度加大令家庭生活的不稳定性加剧，同时可能是人口出生率下降的重要原因。储蓄率低，资本储备增长缓慢，这些都是税收规则、宏观经济政策以及社会保险计划力度加大的反映。
毫无疑问，政府作用的扩大是战后美国经济结构最重要的变化。要评估这一重要变化对经济表现显著下滑的影响程度并不太容易。当然，本文作为导言并不适合评估我们近年有多少问题源自特定的政府政策，或者评估政府政策在战后时期做出的积极贡献。不过，对于过去十年这种不利的经济局面，政府政策确实难辞其咎，这是毋庸置疑的。所以，我想在下文着重谈谈政府政策与政府决策的一般特性，正是这些特性令其制造了我们之前经历过的这类问题。
经济学家普遍认为，一切经济选择都是成本和效益明显对比的结果。当一个人决定买苹果而不买梨时，我们假定他已经考虑过它们的价格及其预计会从苹果和梨中获得的享受。即便是对于未来效益尚不确定的较复杂的选择，例如个人选择职业或公司选择投资项目，经济学家也会自动假定决策者已经考虑过所做选择可能产生的成本和效益。有时，个人和公司可能会对先前未预料到的不利后果感到惊讶，但一般来讲,结果应该是与预期相符的。运用这种“理性选择”的观点来看待政府政策，这意味着继任政府是有意决定接受某些不利后果的，以期达到其他目标：例如，接受当前的高通货膨胀率，以避免失业人口增长；接受低储蓄率和低投资率，以实施能够更加公平分配可支配收入的税收政策和转移计划；或者强制实施能保护环境和工人安全的法规条例，接受由此产生的研发支出比例低和生产力下降的后果。
我认为，这种经济上的理性选择是无法令人信服的。较为可信的是，政府政策的不利后果大都是在实施善意的政策时无意产生的意料之外的副产品，当初在采取这些政策时，只考虑到直接目的而未顾及其他方面，或不了解政策的长期不利后果的影响程度。在过去十五年间，美国一直采取扩张性的货币政策和财政政策，以期降低失业率，却没料到最后出现通货膨胀率上升；对投资收益实行高税率，并增加社会保障的退休福利金，却没有考虑到对投资和储蓄的影响；强制实施健康和安全防护的法规条例，却没有评估由此导致的生产力下降，或监管前景不明朗对长期研发活动的影响。
同样，我认为政府从未考虑过：为避免失业人群的生活陷入困境，将失业救助的金额和期限提高到目前水平，会鼓励下岗，不利于再就业；为帮助老人和穷人而实行联邦医疗保险和医疗补助，但可能导致医疗保健费用暴涨；为帮助贫困家庭而推出并扩大福利项目，却可能会削弱家庭结构；通过税法和特殊信用计划提供联邦补助，鼓励公众买房，却给城市带来诸多不利影响，比如造成企业迁址、落后人群的贫困及其他问题。这类出发点良好却在无意中造成不良后果的政策多到不胜枚举。
此外，很多时候，造成这些不利后果的原因并不是推行基本全新的计划和政策，而是经济环境已经改变，却仍坚持并扩大旧有计划。社会保障和失业补偿政策是在20世纪30年代推出的，现在的经济状况已和当时不同，这些计划可能产生的影响也会有相应差异。失业率高，投资需求缺乏，个人所得税税率低，这是20世纪30年代时的经济环境，社会保障和失业补偿的负面影响在当时的环境下并不明显。而现在，劳动力市场紧缩，资本短缺，个人所得税税率高，这意味着这些计划会妨碍就业和资本的形成。同样，我们的个人及企业所得税法当时面对的是几乎或完全没有通货膨胀的经济环境，而这种税制结构与目前的高通货膨胀率相互作用，就会导致极高的资本收益有效税率，抑制储蓄，并使投资从厂房和设备转向住房和耐用消费品。
遗憾的是，即使认识到旧有政策已不合时宜，我们仍难以做出改变。尽管原有计划如放到现在，政府不会采用，但这些计划却仍保留了下来。在持赞同观点的官僚和组织严密的利益集团的帮助下，这些计划得以保留和发展。政府坚持的是公共计划的形式，而不是其基本目的。
意图良好的政府政策为何经常产生不利后果，这有一个根本原因。政府在做决策时本能地缺乏远见，比居民家庭或公司更加短视。政治上的责任意味着，人们会根据短短两年内的明显效果来评判一项政策。众议员或参议员或许理解一项政策的长远影响，但如果选民只关注短期影响，那这些长远影响与他的相关性就会非常有限。私人决策者会因之前决策的长期后果而通过资本资产得到回报或惩罚，而政治程序缺乏这种与资本资产相似的机制。另外，政治程序并不会因当选官员所采取措施的长期后果而给予奖惩，所以这些官员很少或根本没有动力去了解这类长期影响。政治上的短视说明公众普遍不能预见政治决策的长期后果，甚至在后果出现时不能将其与导致这些后果的政策联系起来。因此，意图良好的政策经常产生出人意料的不利后果，而以短期代价换取长远利益的政策却得不到采纳,这种情况也就不足为奇了。
政治决策程序的性质在宏观经济政策的发展过程中或许最为明显。在20世纪60年代初期，政府采取扩张性的货币和财政政策，根据经济学界当时普遍认可的菲利普斯曲线分析，这或许是一种合理选择。但在后期，当经济顾问提出必须提高税率，以免通货膨胀率不断上升时，林登·约翰逊(Lyndon Johnson)总统拒绝了这一警告。为避免增税带来的短期政治成本，约翰逊总统选择接受通货膨胀率长期上升。他的选择在政治上可能是合理的，但从经济的角度看，却缺乏远见。20世纪70年代，政府和货币管理机构关注的是通过扩张性政策来减少失业这一短期目标，而实施扩张性政策只会加剧通货膨胀。如果要避免当前的高通货膨胀率，就需要在一段时期内承受失业增加和经济疲软之痛，而政治程序的短视或许很难实现这一点。
▲ 约翰逊总统(左)与参议员
此外，政治程序的短视还体现在歧视储蓄与投资的政策上。值得注意的是，鼓励投资的法案总是被视为刺激短期需求从而减少当前失业人口的一种方式。为扩大资本存量和增加未来收入而实施的增加储蓄和投资的政策，几乎得不到有效支持。相反，赞同当前公共与私人消费的税收及转移政策却得到支持。增加资本存量的长远好处，显然不在政治视野之内。
如果选举程序令政治决策本能地短乏远见，那我们应当将其视作民主政治的固有特点。此外，确定政府在我们的经济生活中应发挥多大作用时，我们必须将这种政治决策上的偏见考虑在内，这很重要。
当然，并非只有政治家才缺乏远见。不过，政治上的短视有时无疑是迫于选举压力，但政治程序的短视实际却在促使选民丧失耐心。与私人活动相比，选民要求政治程序更快地见效，因为他们知道，当选的官员只会在短期内负责任。政治家承诺针对重要的社会和经济问题提出“速效”解决方案，这也会诱导选民期待这类解决方案，并根据短期标准来评判现任官员和候选人。
政府采取的政策也让个人在私人决策中更加急功近利。税收政策、信贷市场规则和社会保险计划都在鼓励眼前消费，减少个人的未来储备。取代这种家庭状态的政府计划在以更加不易察觉的方式导致削弱未来人口发展的行为：新生儿减少，不结婚人数增加，无子女夫妇增多，离婚夫妇增加。当然，在一定程度上，这些政府政策或许仅反映了由其他原因造成的公众耐心不足情况日益严重。我们无法确定各种不同因素的相对重要性，但政府显然要对鼓励和刺激短视行为负主要责任。
过去十年的经济表现不佳，究其原因，可追溯至政府作用不断加强以及政治程序固有的短视，就此而言，要改善我们的经济表现确非易事。虽艰难却非不可能。公众对环境保护和研发支出的支持表明，具有长远利益的计划在政治上是可行的。目前，有些迹象表明，公众和政府对提高资本形成速度的兴趣在不断加大。在这个问题上，害怕储蓄的凯恩斯主义在过去三十多年里一直是主导思想，如今终于要让位于对生产力增长及投资速度缓慢的担忧。公众也认识到，现在宏观经济政策的主要问题是通货膨胀，而不是失业。如果公众开始更清晰地看到当前政策与未来后果之间的联系，我们就没有理由再害怕短视决策的意外后果。
20世纪70年代是期望落空的十年。政府的规模和影响迅速扩大，而公众对政府的不信任感更是迅速增加。随着经济表现的不断下滑，经济学界出现一股新的思潮。进入80年代，人们对未来普遍感到焦虑。今后十年会不会出现严重的经济问题？经济严重衰退，通货膨胀加剧，或者二者兼有？20世纪70年代糟糕的经济表现能否得到扭转？关于美国经济的发展状况，目前数据尚不清晰。尽管有些情况或许我们无法掌控，但在这十年以及本世纪的剩余时间内，经济能否顺利发展，还取决于我们在重新评估和调整主要经济政策时能否做出明智的选择。
【本文为《转变中的美国经济》一书导言】
马丁·费尔德斯坦，哈佛大学经济学教授，曾任里根总统时期的经济顾问委员会主席，美国国家经济研究局主席。被称为供应学派经济学之父。最有影响力的理论是“费尔德斯坦曲线”(Feldstein curve)，分析财政赤字对资本形成和通货膨胀的关系及其相互作用。
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